Vj-164/1998/10
A Gazdasági Versenyhivatal Versenytanácsa dr. Göttl Márta jogtanácsos által képviselt Országos Tisztifőorvosi Hivatal (OTH) (1097 Budapest, Gyáli út 2-6. szám alatti) eljárás alá vont ellen gazdasági erőfölénnyel való visszaélés tilalma miatt hivatalból indított eljárás során tartott nyilvános tárgyaláson meghozta az alábbi
határozatot
A Versenytanács az eljárást megszünteti.
E határozat ellen a kézhezvételtől számított 30 napon belül az eljárás alá vont a Gazdasági Versenyhivatalnál benyújtható, de a Fővárosi Bírósághoz címzett felülvizsgálat iránti keresettel élhet.
Indoklás
A Versenytanács az ügyfél előadása, a csatolt írásbeli bizonyítékok, valamint az 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) 71. §-a nyomán készült vizsgálati jelentés alapján a következő tényállást állapította meg:
Az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat (ÁNTSZ) elsősorban a feladatköréhez kapcsolódó hatósági szakigazgatási tevékenységet látja el, amelynek során hatósági ellenőrzést, engedélyezést és szakhatósági hozzájárulást végez. A Szolgálat központi szerve az Országos Népegészségügyi Központ, amelynek része az OTH, s amely alá a területi-helyi elven szervezett ÁNTSZ-ek tartoznak.
A hierarchikus szervezeti felépítésből adódóan az alsóbb szerveknek kötelező jellegű iránymutatás adható, amely nem egyedi ügyekre vonatkozó utasítás, hanem általánosan az ügyek elbírálásának elvei közé tartozik.
Az ÁNTSZ-ek mint közigazgatási hatóságok a fentebbiek szerint egyrészt hatósági szakmai tevékenység keretében valamely hatósági engedély megszerzéséhez szükséges szakhatósági hozzájárulást adnak ki, másrészt e szakhatósági hozzájárulás alapját képező szolgáltatást végzik ellenérték fejében.
A szervezet a szolgáltatások végzésében gazdaságilag érdekelt, mert az ebből származó bevétel egy része a költségvetésbe történő befizetési kötelezettség teljesítését követően visszamarad.
A laboratóriumok, a tanusító és az ellenőrző szervezetek akkreditálásáról szóló 1995. évi XXIX. törvény hatálybalépésével a piacosodás jegyében az ÁNTSZ-ek által végzett szolgáltatói tevékenységre gazdálkodó szervezetek is jogosulttá válhatnak, amennyiben a minősítési (akkreditálási) eljáráson sikerrel túljutnak. Az akkreditálás törvényileg megfogalmazott célja, hogy valamely szervezet vagy intézmény felkészült bizonyos tevékenységek (vizsgálat, tanusítás, ellenőrzés) meghatározott feltételek szerinti végzésére, amelynek segítségével kiküszöbölhető a termékek és a szolgáltatások indokolatlan többszöri vizsgálata. A törvény értelmében akkreditálhatók különböző laboratóriumok, tanusító és ellenőrző szervezetek.
Az élelmiszer készítéséhez felhasznált ivóvíz minőségvizsgálata során a közelmúltig jellemzően négy vagy kevesebb (fizikai, kémiai, biológiai, bakteorológiai) összetevő vizsgálatára, mint tevékenységre kértek akkreditálást a vállalkozó laboratóriumok az akkreditálás megadására jogosult Nemzeti Akkreditáló Testülettől (NAT), de nem nevesítették a kérelmezők az akkreditálást külön a vízmintavételre, miután vélekedésük szerint maga az akkreditálási rendszer feltételezi az akkreditált vízvizsgálati tevékenységhez okszerűen kapcsolódó szakszerű mintavételben való jártasságot, annál is inkább, mert a mintavételre vonatkozó előírások szabványosítottak.
Az ivóvíz vizsgálatokkal kapcsolatos akkreditálási eljárási díj kb. 300.000.- Ft, míg ennek az ivóvíz mintavételre való kiterjesztése kb. 60.000.- Ft további költséggel és kb. 6 hónapos ügyintézéssel jár.
Az élelmiszerekről szóló hatályos 1995. évi XC. törvény szerint élelmiszert előállítani kizárólag működési engedéllyel rendelkező élelmiszerelőállító helyen szabad. E hatósági engedély megszerzéséhez többek között szükséges az a fentebb említett szakhatósági hozzájárulás, amelyet az ÁNTSZ-ek adnak a kebelükön belül szolgáltatásként és ellenérték fejében elvégzett ivóvízvizsgálat vagy más vállalkozási alapon működő laborok vizsgálati eredménye nyomán. Azonban nem bármely laboratórium végezheti el az élelmiszer előállításához felhasználni kívánt ivóvíz vizsgálatát, hanem csak az Országos Tisztifőorvos által kijelölt laboratórium (az élelmiszerekről szóló 1995. évi XC. törvény végrehajtásáról szóló 1/1996. (I. 9.) FM-NM-KIKM együttes rendelet (3) bekezdés c) pontja).
Ezen OTH kijelölés elhatárolandó az akkreditálás jogintézményétől, mert a kijelölés az élelmiszertörvény folyománya és nem szükségszerűen kapcsolódik akkreditáltsághoz. Vagyis a tisztifőorvosi eljárás során a kb. 60.000.- Ft igazgatási díj ellenében kijelöltséget szerzett laboroknak egyúttal nem kell akkreditáltsággal is rendelkezniük.
Az OTH 1998. június 2-án a Népjóléti Közlönyben tette közzé fentebbi kijelölési jogára hivatkozva az élelmiszerelőállításhoz felhasználni kívánt az ivóvíz vizsgálatára kijelölt laboratóriumok jegyzékét úgy, hogy arra jogosult név szerint 25 laboratórium, továbbá az ÁNTSZ saját megyei szintű laboratóriumai, valamint a NAT által ivóvízvizsgálatra elismert laboratóriumok.
Ez utóbbiak körét azonban az OTH szűkítően értelmezte az 1998. augusztus 11-én kelt és az ÁNTSZ-ekhez eljuttatott kötelező erejű körlevelében, mert az akkreditált laboratóriumok közül kizárta az élelmiszerelőállítással kapcsolatos ivóvízvizsgálatra jogosultak köréből azokat, amelyek külön ivóvízmintavételre jogosító akkreditálással nem rendelkeztek.
E központi rendelkezés úgy hatályosult a gyakorlatban, hogy az illetékes ÁNTSZ-ek - némely ismert esetben - hatósági mivoltukban nem fogadták el ezeknek a laboroknak a vizsgálati jegyzőkönyvét, s így az ügyfelek - akik kötelezettek a hatósági engedélyezés érdekében a szakhatósági hozzájárulás beszerzésére is - rákényszerültek mással a vízvizsgálat ismételt, magasabb költséggel járó elvégeztetésére.
A Gazdasági Versenyhivatal a Tpvt. 69. § (1) bekezdésének figyelembevételével az OTH ellen a Tpvt. 70. § (1) bekezdése szerint gazdasági erőfölénnyel való visszaélés miatt eljárást indított, mert vélhetően versenyjogilag felelős azért, hogy egyes helyi szervei nem fogadják el más, az ivóvízvizsgálatokra akkreditált laboratóriumok vizsgálati eredményét.
A készült vizsgálati jelentés az OTH-t versenyjogilag marasztalhatónak tartotta, mert hatóságkénti eljárásában szükségtelenül kétségbevonta más jogszabály (1995. évi XXIX. törvény) által már értékelt és a szolgáltatásvégzés tekintetében a területi szervek versenytársaiként minősülő akkreditált szervezetek alkalmasságát, amellyel piacralépésüket megakadályozza, illetve piaci szereplésüket korlátozza.
Az OTH jogsértés hiányában az eljárás megszüntetését kérte. Nem vitatta az OTH és területei szerveinek gazdasági érdekeltségét a szolgáltatások végzésében, amelyet azonban felülmúl a szakhatósági hozzájárulás meghozataláért fennálló felelőssége. Hatósági aktusát veszélyeztetheti bizonytalan eredetű mintavételen alapuló vizsgálati eredmény, ezért mint hatóságnak őrködnie kell a mintavétel lehetőség szerinti szakszerűségén, mert a mintavétel szakszerűtlensége, alkalmatlansága csak újabb mintavétellel és vizsgálattal orvosolható, még akkor is, ha a mintát szolgáltatót terheli egyébként az adatszolgáltatási felelősség.
Az állam a közfeladatok megvalósításáról szükség esetén a közigazgatási jogalkalmazás útján gondoskodik. Ez tetten érhető minden területen, ahol az államra háruló közfeladatok, célok állami közhatalmat igényelnek. A hatalomgyakorlás jogi formája a jogalkotáson túlmenően jogok és kötelezettségek megállapítása a közigazgatási szervek jogalkalmazása során.
A népegészségügy olyan fontos állami feladat, amelynek ellátására meghatározott szakigazgatási intézmények hivatottak. Sajátosságuk, hogy hatósági feladataik jelentős szakmai tevékenységgel párosulnak, amely hatósági működésük meghatározója. Emellett igazgatási szolgáltatásaik díjazás ellenében igénybevehetők.
A Versenytanács elsődlegesen abban foglalt állást, hogy az OTH - mint jogi személy - versenyjogi jogalanyisággal rendelkezik (Tpvt. 1. §).
Másodlagosan arra kereste a választ, hogy az OTH vizsgált magatartása a Tpvt. 1. §-a szerinti piaci magatartásnak minősül-e. Abból indult ki, hogy az OTH anyagilag érdekelt abban, hogy az irányítása alatt működő helyi szervek vállalkozási bevétele növekedjen, amit képes is befolyásolni azzal, hogy helyi szervei versenytársainak terhére újabb és újabb feltételeket ír elő. Az akkreditálás jogintézményének bevezetésével így felmerül annak veszélye, hogy az OTH azért szab külön feltételeket hatósági jogkörében, hogy a versenytársak piaci esélyeit csökkentse. Az eldöntendő kérdés ezért az volt, hogy ezen nem kívánatos piaci következményeket okozó magatartásával túlterjeszkedik-e hatósági jogkörén az OTH.
Az adott esetben a Versenytanács eljárást megszüntető döntését arra alapozta, hogy a kifogásolt szakmai többletfeltétel előírása hatósági jogkörben gyakorolt jogszabályi felhatalmazásból ered, ami ugyan szükségszerűen piaci hatású, de nem piaci magatartás, s ezért versenyjogilag nem szankcionálható.
Az ezzel ellentétes álláspont arra vezetne, hogy szakmai vitában döntene a Versenytanács, s kétségbevonná a szolgáltatási tevékenység feletti hatósági jogkört, amelyet pedig a minőségi vízfelhasználáshoz, mint közcélhoz fűződően kerülni kell.
Ezért a Versenytanács a törvény tárgyi hatálya hiányában az eljárást megszüntette, figyelemmel a Tpvt. 72. § (1) bekezdés a) pontjában foglaltakra a 77. § (1) bekezdés h) pontja alapján.
Miután fennáll annak esélye, hogy az OTH irányította szervezet versenyjogilag nem marasztalhatóan, de rendeltetésellenesen gyakorolja hatósági jogkörét, a Versenytanács indokoltnak tartja a Gazdasági Versenyhivatal szignalizációját.
A Tpvt. szerinti határozat elleni jogorvoslati jogot a 83. § (1) bekezdés biztosítja az eljárás alá vont számára.
Budapest, 1999. február 11.
dr. Kállai Mária sk. előadó
dr. Bodócsi András sk.
dr. Sólyom Eszter sk.
Ágoston Marika