Gazdasági Versenyhivatal

Vj-137/1999/18

A Gazdasági Versenyhivatal Versenytanácsa a dr. Gyovai Sándor ügyvéd (1117 Budapest, Budafoki út 79.) által képviselt Magyar Orvosi Kamara Budapest eljárás alá vonttal szemben gazdasági versenyt korlátozó megállapodás tilalma miatt hivatalból indult eljárásban - tárgyaláson - meghozta a következő

határozatot

A Gazdasági Versenyhivatal Versenytanácsa megállapítja, hogy a Magyar Orvosi Kamara 1998. július 1-től hatályos Etikai Kódexének az orvosi ténykedések hirdetésére vonatkozó 131-137. pontja, valamint az orvosi díjtételekre vonatkozó része 140. pontjának "az ajánlott összeg alatti díjért munkát vállalni etikai vétség" szövegű első fordulata a gazdasági verseny korlátozásának tilalmába ütközik.

A Versenytanács az Etikai Kódex 131-137. pontjában foglalt megállapodást mentesíti a tilalom alól.

A Versenytanács az Etikai Kódex 140. pontja első fordulata alkalmazását haladéktalanul megtiltja.

Kötelezi az eljárás alá vontat, hogy fizessen meg 30 napon belül a Gazdasági Versenyhivatal 10032000-01037571 számú díjbevételi számla javára 100.000.- (azaz Egyszázezer) Ft eljárási díjat.

Kötelezi az eljárás alá vontat, hogy 30 napon belül fizessen meg 1.000.000.- (azaz Egymillió) Ft bírságot a Gazdasági Versenyhivatal 10032000-01037557 számú bírságbevételi számla javára.

A határozat ellen az eljárás alá vont a kézhezvételtől számított 30 napon belül a bírság befizetésére halasztó hatályú felülvizsgálati kérelmet terjeszthet elő a Fővárosi Bírósághoz, amelyet a Gazdasági Versenyhivatalnál kell benyújtani.

Indoklás

I.

Az Országgyűlés a Magyar Orvosi Kamaráról szóló 1994. évi XXVIII. törvényt többek között - a törvény preambulumából kitűnően - azért alkotta meg, hogy az orvostársadalom közvetlenül és a maga által választott testületei útján önállóan intézze szakmai ügyeit, meghatározza és a közérdekkel összhangban képviselje szakmai, etikai, gazdasági és szociális érdekeit. Ennek megfelelően a törvény 1. § (1) bekezdése szerint a MOK az orvosok és fogorvosok önkormányzattal rendelkező szakmai, érdekképviseleti köztestülete. Az országos és megyei szervei a törvény értelmében jogi személyek.

A MOK feladatai között szerepel, hogy orvosetikai szabályokat, etikai statútumot alkot (Tv. 2. § c) pont), az orvosi foglalkozás szakmai szabályainak, valamint a MOK etikai statútumában foglalt orvosi szabályok vétkes megszegése esetén etikai eljárást folytat le (Tv. 25. § a) pont, b) pont); ajánlásokat ad az egyes orvosi szolgáltatások díjtételei alsó határaira (Tv. 2. § j) pont).

Az Etikai Bizottságot a megyei kamarák hozzák létre (Tv. 6. § (1) bekezdés d) pont), elnökét a küldöttgyűlés titkos szavazással, tagjait nyílt szavazással választja (Tv. 7. § (3) bekezdés; 8. § (1) bekezdés). A MOK etikai statútumát a helyi kamarák választott küldötteiből álló küldöttközgyűlés alkotja meg (Tv. 9. § (1) bekezdés).

Az etikai vétséggel kapcsolatos felelősségi szabályokat a törvény VII. fejezete tartalmazza, megkülönböztetve a közalkalmazotti, közszolgálati jogviszonyban és az e jogviszonyban nem álló kamarai tagokra irányadó szabályokat, amennyiben az alkalmazásban álló kamarai tag esetében a munkáltató előzetes eljárása nem mellőzhető. Az etikai eljárás megindítását bárki kezdeményezheti, az eljárás két fokú és a döntés általában a bíróság előtt megtámadható.

A Tv. 20. § (1) bekezdése értelmében - azon nem magyar állampolgárok kivételével, akik külföldön szerzett diplomájuk honosítása nélkül külön engedéllyel orvosi diplomához kötött tevékenységet végezhetnek - Magyarországon az orvosi diplomához kötött tevékenység végzésének egyik nélkülözhetetlen feltétele a kamarai tagság. Az Etikai Bizottság mérlegelési jogkörébe tartozó büntetések - a megrovás, a mindenkori minimálbér havi összegének tízszereséig terjedő pénzbírság és a tagsági viszony 1-6 hónapig terjedő felfüggesztése (Tv. 30. § (1) bekezdés a), b), c) pont) - az életfenntartást biztosító, kereső foglalkozás folytatását nehezítheti vagy lehetetlenítheti el, különös tekintettel a határozat közzététele elrendelésével járó, az orvos-beteg bizalmi viszonyt bizonytalan hosszúságú időre károsító nyilvánosság hatására is.

A versenyhivatali vizsgálat annak feltárására indult, hogy a MOK 1998. július 1-től hatályos Etikai Kódexének IV. fejezetének azon szabályai, amelyek az orvosi tevékenység hirdetésére, valamint az orvosi díjtételekre tartalmaznak korlátozó előírásokat, beleütköznek-e a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (Tpvt.) 11. § (2) bekezdés a) pontja tilalmába.

A vizsgált előírások 131-137. pontja foglalkozik a hirdetési tevékenység szabályozásával. Elsőül leszögezi, hogy az orvosi tevékenység hirdetése etikai szempontból megengedett, de reklámozása tilos. Hirdetésnek tekinti a minősítés nélküli, tárgyszerű adatközlést és tájékoztatást, majd méret megadásával, az elhelyezés módja, a feltüntethető adatok meghatározásával az orvosi rendelő megjelölésére, a tevékenység során használatos nyomtatványoknak az orvos felismerését és egészségügyi tevékenysége megismerését szolgáló szöveget engedélyez, bármiféle, akár gyógyszerrel kapcsolatos reklámszöveggel ellátott vénypapír vagy más nyomtatvány használata megtiltása mellett. A 136. pont szerint a magánorvos, az orvosi vállalkozásnak a sajtóban megjelent hirdetése formájában sem lehet reklám jellegű; az adott sajtóorgánumban a közleményeknél használt normál betűtípustól való eltérés etikai vétség. Végül a 137. pont a kamarai tagnak orvosként a hivatásával össze nem függő területen végzett reklámtevékenységét tiltja.

Az orvosi díjtételekről szóló rész annak kinyilvánítása mellett, hogy a vállalkozás keretében, illetve magángyakorlatot folytató orvos joga, hogy munkája díját maga határozza meg (138. pont első fordulata), a 140. pont első fordulata úgy rendelkezik, hogy a Magyar Orvosi Kamara Díjegyeztető Bizottsága által kidolgozott minimális díjtétel alatti díjért munkát vállalni etikai vétség.

A vizsgálat megállapította, hogy az Etikai Kódex hatálybalépése óta annak megsértése miatt etikai eljárást eddig nem folytattak le, de korábban a bíróság által jóváhagyott elmarasztaló határozatok születtek:

• -

  orvosi vállalkozás ellen a korábbi etikai szabálynak meg nem felelő méretű, tartalmú és elhelyezésű hirdetés miatt (Győr-Moson-Sopron Megyei Bíróság K20.381/1999/8.),

• -

  megyei kórházzal szemben a MOK által ajánlottnál alacsonyabb díjtétel alkalmazása miatt (Győr-Moson-Sopron Megyei Bíróság K20.273/1999/10.).

A hivatali vizsgálat valószínűsítette, hogy az Etikai Kódex értékelt fejezetének vizsgált rendelkezései közül a teljes reklámtilalom, a hirdetési tevékenység formájának és tartalmának aprólékos szabályozása, valamint az ajánlott díjtól lefelé való eltérés tilalmazása a versenyt torzító hatású összehangolt magatartást valósít meg.

Az eljárás alá vont elsősorban a Gazdasági Versenyhivatal hatáskörét vitatta arra hivatkozva, hogy a MOK üzleti tevékenységet nem végez, tagjai esetleges piaci tevékenységére befolyással nem rendelkezik, természetes személyek és nem vállalkozások köztestülete. Másodsorban az eljárás megszüntetését jogsértés hiányában kérte. Álláspontja szerint az orvosi tevékenységet szigorú szakmai szabályok irányítják, az orvos-beteg viszonyt részben a hivatással járó kihívásoknak való szakmai megfelelés, részben az orvos empátiájára alapozott bizalmi kapcsolat, nem pedig a reklám hozza létre és tarthatja fent. A legalacsonyabb díjtétel előírását pedig mind a pályakezdők érdeke, mind az orvosi szolgáltatás minőségéhez fűződő közérdek kellőképpen alátámasztja.

Hivatkozott arra, hogy a versenyfelügyeleti eljárásban sérelmezett rendelkezések egyike sem ütközik jogszabályba. A hirdetési tevékenységet szabályozó előírások alapjában megfelelnek a 16/1972. (IV. 29.) MT. r. 13/D. § (2) bekezdésében foglaltaknak, amely szerint az orvos csak saját személyéről és gyógyító munkájának tárgyi feltételeiről adhat tájékoztatást. Végezetül a jogsértés megállapíthatósága esetén kérte a jogsértő magatartások tilalom alóli mentesítését.

II.

A Tpvt. 1. §-a - többek között - a törvény hatálya alá vonja a természetes és a jogi személyeknek a Magyar Köztársaság területén tanúsított piaci magatartását. A piaci szereplőket a törvény egységesen vállalkozásnak minősíti.

Az orvosi tevékenység ugyan rendkívül sokrétű, szakmailag tagolt és azt változatos szervezeti formákban nyújtják az orvosok, de egy valami közös, hogy a tevékenységet végzők között a fogyasztók szabadon választhatnak, mégpedig piaci szempontok: ismertség, minőség és az ár mérlegelése után. Ebből a szempontból közömbös, hogy a közgyógyellátást a fogyasztók összegyűjtött pénzéből az Egészségbiztosítási Pénztár finanszírozza.

Az egyes orvosok ezért - legyenek magánorvosok, alakítsanak gazdasági társaságot vagy végezzék tevékenységüket alkalmazottként - olyan piacon tevékenykednek, amely minden speciális ismérve ellenére alá van vetve a kereslet-kínálat általános törvényeinek, a piaci szereplők értékítéletének.

Az orvosi tevékenység közvetlen kapcsolata az ember egészségével, testi épségével, az a befolyás, amit azok megőrzésére, fenntartására vagy elvesztésére gyakorolhat, indokolttá teheti különlegesen szigorú vagy részletes szakmai és etikai önszabályok megalkotását is; a cél azonban itt sem szentesítheti az eszközt. Az önszabályozás a jog által elismert és a közjó szempontjai szerint indokolt cél eléréséhez a megfelelő és elegendő eszközt használhatja csak fel.

A piacon tevékenykedő vállalkozások által - akár kötelezően, akár önkéntesen - alapított, vállalkozási tevékenységet önállóan esetleg nem végző egyesületeknek a döntései vagy szabályzatai a tagjaik piaci magatartására közvetve vagy közvetlenül hatva alkalmasak a szabad piaci viszonyok befolyásolására, adott esetben okszerűtlen, a versenyt kizáró vagy torzító korlátozására. Ez a helyzet bekövetkezik, ha az egyesület egyfajta koordinációs központként funkciónál a versenytársak szolgáltatásai, eladási ára vagy a termékeladások összehangolására.

A Tpvt. 1. §-a szerint a hasonló magatartások elemzése és értékelése törvény eltérő rendelkezése hiányában a Gazdasági Versenyhivatal hatáskörébe tartozik. A MOK döntései ezért a fentiek szerint vállalkozások köztestülete döntéseinek minősülnek, az egyesületet alkotó vállalkozások megállapodásának, amely megállapodás a Tpvt. 11. §-a értelmében tilalmazott, ha a gazdasági verseny megakadályozását, korlátozását vagy torzítását célozza, vagy ilyen hatást fejthet illetve fejt ki.

III.

A Tpvt. 11. § (1) bekezdésében meghatározott általános tilalom a (2) bekezdés a) pontja értelmében különösen vonatkozik a vételi vagy az eladási árak, valamint az egyéb üzleti feltételek közvetlen vagy közvetett meghatározására.

A Magyar Orvosi Kamara tagsága felöleli a Magyarország területén legálisan működő valamennyi orvost, függetlenül attól, hogy mely szakterületen, milyen szervezeti keretek között végzi az orvosi szolgáltatást. A magánorvosi tevékenységet önállóan vagy gazdasági társaságban végzők közvetlenül, a közszférában alkalmazottként tevékenykedők közvetett módon: a teljesítmény alapú finanszírozás révén kapcsolódnak a piachoz. Az Etikai Kódex hatálya valamennyi orvosra kiterjed; a szabad orvosválasztásra tekintettel az alkalmazottak jövedelme sem független a versenyeszközökkel is megszerezhető piaci pozíciótól egy adott szakmai területen.

Az érintett árupiac az orvosi tevékenység, mint szigorú szakmai szabályoknak alávetett, de a kínálat-kereslet keretei között nyújtott szolgáltatás; a földrajzi piac egyértelműen Magyarország területe, ahol a vállalkozások a fogyasztókkal találkoznak.

A Versenytanács korábban már kifejtette, hogy a piacgazdaság akkor működik megfelelően, ha a gazdasági és társadalmi környezet biztosítja, a piac résztvevői pedig tiszteletben tartják egymás döntési szabadságát (Vj-46/1993., VÉF 7-8./1993.). Minden olyan megállapodás, összehangolt magatartás, amelynek célja vagy hatása a versenytársak közötti szabad verseny, vagy a fogyasztók önálló választási képességének, lehetőségének indokolatlan korlátozása, összeegyeztethetetlen a piacgazdaság alapelveivel és versenyjogsértést valósít meg.

A versenyjogilag releváns korlátozás az okszerűtlen korlátozás, amely nem szolgálja a piac résztvevői - a vállalkozások és a fogyasztók - és a köz érdekeit. Az orvosi tevékenység különleges biztonságához fűződő közérdek sem homályosíthatja el a piac alapkövetelményét: a meglévő források hatékony felhasználása a legalacsonyabb árak és a legmagasabb minőség nyújtásával történjék.

Ahhoz pedig, hogy az ésszerűen eljáró fogyasztó döntési helyzetbe kerüljön, elegendő és megfelelő információt kell a számára biztosítani; ahhoz, hogy a vállalkozások ösztönözve legyenek forrásaik hatékonyabb felhasználására és kínálatuk fejlesztésére, az okszerűtlen korlátozásoktól mentes versenypályát kell folyamatosan karbantartani.

Az Etikai Kódex legitimitásához nem férhet kétség. A Kódex megalkotását törvény tette lehetővé, annak egyes elemei - az ajánlott legalacsonyabb ár - kidolgozására külön felhatalmazással (Tv. 2. § (1) bekezdés i) pontja). A Tpvt. alkalmazhatóságát mindez nem zárja ki. Egyrészt az 1994. évi XXVIII. törvény idézett rendelkezése a Kódex tartalmának a megállapítását a Kamarára bízta, másrészt nincs olyan törvény, amely a Versenyhivatal hatáskörét kérdésessé tenné a döntések tartalma versenyjogi elbírálása tekintetében.

IV.

A versenykorlátozás vizsgálatának szempontja az, hogy vajon az elemzés tárgyát képező versenycselekmény érinti-e, befolyásolja-e a verseny feltételeit. A Versenytanács elsőként a reklámtilalom versenyre gyakorolt hatásával foglalkozik.

Az eljárás alá vont a szabályozás célját abban jelölte meg, hogy a túlzott hirdetési tevékenység alkalmas lehet a szakmai tekintélyen alapuló orvos-beteg bizalmi viszony megkérdőjelezésére, továbbá az orvosi tevékenység előzetesen nehezen megítélhető minőségére tekintettel a fogyasztó megtévesztésére. A szabályozás ezért egyaránt szolgálja a tisztességes versenyt és a közjót.

A Versenytanács abból indult ki, hogy a hirdetés/reklám célja egy termék vagy szolgáltatás eladásának aktív módon való előmozdítása. A cél eléréséhez a feltűnőség, értékelhetőség, elegendőség hármas követelményének kell eleget tennie.

A hármas követelmény érvényesülését, érvényesíthetőségét mindig az érintett piac jellemzőire tekintettel kell vizsgálni. Tisztázandó, hogy a kínálat és kereslet oldaláról tekintve milyen természetű az érintett termék.

Keresleti oldalról általában háromfajta nagyobb termékcsoport különíthető el. Az elsőt kutatásra alkalmas árunak, vagyis olyan árunak lehet minősíteni, amelynek minősége a vásárlás előtt ellenőrizhető. Ilyen áru például a mosógép, amelynek a minőségét meghatározó jellemzői a vásárlás előtt beszerzett reklámanyag segítségével összevethetőek.

A második árucsoport az úgynevezett tapasztalati áruk köre, amelyeknek minősége a vásárlást megelőzően, de csak kipróbálás után állapítható meg. Ilyen áru például a villanykörte.

A harmadik csoportot a bizalmi áruk alkotják: ezen áruk minőségét csak a vásárlást követően is csupán költségesen lehet ellenőrizni.

A kínálat hirdetése részben az érintett áru jellemzőire - elsősorban az áruk felcserélhetősége vagy helyettesíthetősége körére - részben a fogyasztókra jellemző árukereső stratégiára alapozhat csak hitelesen.

A magyar jogi szabályozás szerint valamely orvosi szaktevékenységet orvosi diplomával és célirányos szakvizsgával rendelkező személy folytathat önállóan. Az általános orvosi tevékenységhez legközelebb álló háziorvos sem mentesülhet a szakvizsga letétele alól. Mindennek az a versenyjogi jelentősége, hogy a hirdetés kínálati megfelelőségét a kínált áru jellegzetességéhez kell mérni: jelen nem esetben nem általában az orvosi szolgáltatást célszerű hirdetni.

A fogyasztó kétségen kívül sok bizonytalansággal kerül szembe kutatási tevékenysége során, mert maga nem tudja eldönteni azt, milyen természetű a betegsége, vagyis milyen orvosi körből kell válogatnia. Ezen túlmenően sem a munka előtt, sem azután a szolgáltatás minőségét önmaga elbírálni nem képes, vagyis az orvosi szolgáltatás olyan bizalmi áru, amelynek tekintetében jellemzően magas a fogyasztó kutatási költsége.

Ilyen körülmények között hiánypiacon az orvos ösztönzést kap nem-hatékony minőségű szolgáltatást magas, nem-versengő áron kínálni; szemben a versengő piaccal, ahol kényszerülni fognak csökkenteni áraikat vagy hatékonyabb szolgáltatást kínálni.

A hirdetési verseny az árversennyel együtt a piac nélkülözhetetlen infrastrukturális eleme. A hirdetési tilalom vagy - mint a jelen esetben - korlátozás, mint a termék kínálatát ellenőrizni hivatott megegyezés azért jogsértő, mert a résztvevők számára a versenyt, a kívülállók (fogyasztók) számára pedig a hozzáférhetőséget korlátozza.

V.

A Tpvt. 17. § (1) bekezdésének a) pontja úgy rendelkezik, hogy a Gazdasági Versenyhivatal egyedi kérelem alapján hozott határozattal mentesíti a 11. §-ban foglalt tilalom alól a megállapodást, ha az hozzájárul a termelés vagy a forgalmazás ésszerűbb megszervezéséhez. A c) pont szerint a gazdasági verseny velejáró korlátozása vagy kizárása a gazdaságilag indokolt közös célok eléréséhez szükséges mértéket nem haladhatja meg.

A Versenytanács a IV. pontban kifejtett elemzés alapján megállapítja, hogy az orvosi szolgáltatás vonatkozásában a fogyasztót terhelő magas kutatási költség két módon csökkenthető:

• -

  ha bizonyos meghatározott szolgáltatások minősége alkalmassá tehető kutatás vagy tapasztalat által való ellenőrzésre (rutin jellegű orvosi szolgáltatás), vagy

• -

  ha lehetőség van a reputáció-jelzés kiépítésére, ezáltal a márkanév megkülönböztetésre.

A rutin orvosi szolgáltatás behatárolásához szükséges adatokkal - mint azok a területek, ahol a szakismeret szélső produktivitása elhanyagolható; a szükséges idő kis különbséggel becsülhető; a minőség nem olyan körülmény, amely jelentős különbségeket jelenthet az orvosok között - a Versenytanács sem rendelkezik.

Ilyen körülmények között a fogyasztó kutatási költségei csökkentését és az eladásnak a termék biztonságához fűződő közérdekkel való összeegyeztethetőségét a köztudottan szigorú hatósági és szakmai ellenőrzés alatt álló reputáció-jelzés közzétételére vonatkozó hirdetési korlátozás a kívánatos versenyt nem elnyomja, csupán szabályozza. A Versenytanács ezért a MOK Etikai Kódex 131-137. pontjai alkalmazását a tisztességes versennyel összeegyeztethetőnek találta és a törvényi tilalom alól mentesítette.

VI.

Az árverseny nem az egyetlen, de kétségen kívül a legfeltűnőbb és a legfontosabb versenyforma. Jelentőségét az adja, hogy a lehetséges legalacsonyabb szinten tartja az árakat, bátorítja a jobb forráskihasználást, javítja a vállalkozások alkalmazkodóképességét és a kínálat és a választék szélesítése révén előnyös a fogyasztók számára is.

Ezzel szemben a kötelezően alkalmazandó legalacsonyabb ár kikötése alkalmat termet arra, hogy a vállalkozás a költségekre érzéketlenül a kívánatosnál és a lehetségesnél magasabb áron, a legrosszabb forráskihasználáshoz alkalmazkodva, a fogyasztóktól a választás lehetőségét megvonva végezze tevékenységét. A Versenytanács álláspontja szerint az átlagos ár a verseny csíráját is megfojthatja; különösen így van ez egy annyira heterogén szolgáltatás tekintetében, mint az orvosi tevékenység.

A törvény maga sem teszi szükségessé valamely semmire nem jellemző - sem a szolgáltatás minőségére, gyorsaságára, sokrétűségére, az elhelyezés piaci költségeire tekintet nélkül kialakított - átlagár meghatározását.

Az Etikai Kódex kifogásolt 140. pont első fordulata a törvény szándékán és a szükséges, okszerű korlátozás határain túlterjeszkedve olyan tilalmat fogalmaz meg, amely a versenyjogi megközelítés szerint mentesítésre nem alkalmas súlyos versenykorlátozást valósít meg.

Az eljárás alá vont a minőség megóvása és a piacralépés biztonsága megteremtésére hivatkozott. Általános tapasztalat azonban, hogy a kollektív árrögzítés önmagában nem zárja ki a gyenge minőségű szolgáltatást; erre a hazai egészségügy történetileg kialakult ismert állapota elegendő bizonyíték lehet.

A minőségi fejlesztés és a fogyasztók érdekeivel lenne ellentétes az átlagos ár, átlagos minőség intézményessé tétele. Inkább tűnik alkalmas eszköznek a minőségvédelemhez a szakma gyakorlásához szükséges szigorú feltételek előírása és azok betartásának ellenőrzése.

Meggyőződése továbbá a Versenytanácsnak, hogy a piacralépés korlátait nem az árak rögzítése, hanem a tisztességes verseny követelményeinek betartása tarthatja alacsonyan; különös tekintettel az egyes kezelések eltérő eszközigényességére, a szakmai tapasztalatra, az ellátási színvonalra, a piac más-más szegmensén indulhat a kezdő vállalkozó. Ha rövid távon talán nem, de ésszerűen hosszabb idő alatt a fogyasztóknak az eltérő árak alkalmasabbak az elvárható szolgáltatás színvonalának megítélésében.

A Versenytanács a legalacsonyabb, átlagon számított ár rögzítésének okszerűségét sem számszaki, sem versenyjogi szempontból nem találta a szabad piaci verseny kívánalmaival összeegyeztethetőnek, ezért a jogsértést megállapította és a tilalom alóli mentesítést mellőzte.

VII.

A bírság megállapítása arra tekintettel történt, hogy a jogsértő állapot rövid ideig tartó fennállása alatt tényleges elmarasztalás nem történt, ugyanakkor az eljárás alá vont hosszú időn keresztül elmulasztotta mentesítés iránt a Kódex bemutatását.

Az eljárási díj megfizetésére való kötelezés a Tpvt. 62. § (2) bekezdésén alapszik.

Budapest, 1999. december 2.

dr. Györffy István sk. előadó
dr. Bodócsi András sk.
dr. Sólyom Eszter sk.
Ágoston Marika