Gazdasági Versenyhivatal

Vj-192/2000/18

A Gazdasági Versenyhivatal Versenytanácsa a Gazdasági Versenyhivatal által a dr. Göttlinger István jogi irodavezető által képviselt Szekszárd Megyei Jogú Város Önkormányzata (7100 Szekszárd, Béla tér 8.) eljárás alá vont vállalkozás ellen gazdasági erőfölénnyel való visszaélés miatt indult eljárásban - tárgyaláson kívül - meghozta az alábbi

határozatot

A Versenytanács az eljárást megszünteti.

A határozat ellen annak kézhezvételétől számított 30 napon belül, a Gazdasági Versenyhivatalnál benyújtható, de a Fővárosi Bírósághoz címzett keresettel élhet az eljárás alá vont vállalkozás.

Indoklás

I.

A Gazdasági Versenyhivatal az 1996. évi LVII. törvény (Tpvt.) 70.§ (1) bekezdése alapján hivatalból indított vizsgálatot annak megállapítására, hogy a Szekszárd Megyei Jogú Város Önkormányzata (továbbiakban: Önkormányzat) azáltal, hogy a Fesztivál és Vásárszervező Iroda néven tevékenységet kifejtő vállalkozást oly módon jogosította fel a Szüreti Fesztivál megrendezésére az általa megkötött szerződésben, hogy az

• -

  ingyenesen biztosított kizárólagos jogot a vállalkozásnak a programsorozat megrendezéséhez szükséges közterületek használatára, elzárva egyben a többi vállalkozást a közterület - használati engedélytől, illetve

• -

  kizárólagos jogot biztosított az elárusító helyek és a kihelyezett reklámtáblák bérleti díjának kiszabására,

gazdasági erőfölénnyel való visszaélést valósított-e meg.
A Versenytanács az ügy iratai alapján az I-IV. pontban foglalt tényállást állapította meg.

II.

Szekszárd Megyei Jogú Város Közgyűlése 2000. január 27-én meghozott 4/2000. (I.27.) Kgy. határozatával döntött a 2000-2004. évekre szóló Szekszárdi Szüreti Fesztivál, Konferencia és Vásár (továbbiakban: Fesztivál) megszervezésével kapcsolatos pályázati felhívás elfogadásáról.

A zártkörű pályázat felhívásban deklarált célja értelmében a nyertes pályázónak folytatnia kellett a már hagyománnyá vált népi jellegű szórakoztató és egyéb kulturális formákat, melyek alkalmasak a város kulturális, szellemi és gazdasági értékeinek bemutatására.
A felhívás szerint a pályázónak a felhívásban részletezettek szerint

• -

  vállalnia kellett a vásár teljes megszervezését, illetve helyszint kellett biztosítania a borvidék image-t erősítő eseményeknek és kulturált borfogyasztásnak, valamint

• -

  a pályázathoz csatolnia kellett az Önkormányzattal megkötendő vállalkozási szerződésre vonatkozó szerződési ajánlatot.

Az Önkormányzat a rendezvényhez nyújtandó pénzbeli támogatás biztosításán túl vállalta, hogy

• -

  a pályázat nyertesével vállalkozási szerződést köt, illetve

• -

  a pályázati felhívás biztosította a pályázókat arról, hogy a nyertes vállalkozás a szerződés alapján a rendezvénnyel összefüggésben jogot kap a bérleti díjak, továbbá a kihelyezett reklámhordozók utáni díjak megállapítására és beszedésére a használatra átengedett közterület hasznosítása révén, mely bevételek természetbeni támogatásnak minősülnek.

A pályázat elbírálására létrejött bizottság a pályázatra jelentkező két pályázó meghallgatását követően, szerződés ajánlataik és azok módosítása ismeretében, 50/2000. (II.24.) Kgy. számú határozatával a pályázatot eredményesnek nyilvánította azzal, hogy a Fesztivál rendezésére a Fesztivál és Városszervező Irodával (továbbiakban: Iroda) köt szerződést. A pályázatot lezáró közgyűlési határozat egyben az annak mellékletét képező vállalkozási szerződést is jóváhagyta, melynek aláírására a polgármestert kérte fel.

A felek által 2000. május 17-én aláirt, majd módosított vállalkozási szerződésben az Iroda vállalta, hogy

• -

  a pályázati felhívás céljának megfelelően saját költségén megrendezi a Fesztivált az Önkormányzatnak beadott, előre egyeztetett programterv alapján, mely program keretén belül például szakmai konferenciákat, kézműves és kirakodó vásárt, szüreti felvonulást és egyéb szüreti rendezvényeket szervez, illetve biztosítja Vidámpark működését, valamint tűzijáték megrendezését,

• -

  a helyszint alkalmassá teszi a Fesztivál lebonyolítására, illetve megköti az árusokkal a szükséges szerződéseket,

• -

  a szerződés szerint az Iroda vállalásai közé tartozott az is, hogy a rendezvény közterületet érintő részére közterület - használati engedélyt kér

• -

  Az Önkormányzat a szerződés részeként vállalta, hogy

• -

  a Fesztivál ideje alatt, illetve az azt megelőző és követő egy hétre a megbízott részére biztosított területre nem ad ki másnak ideiglenes árusítási és rendezvénytartási engedélyt, illetve

• -

  a rendezvény idejére az érintett, és a szerződésben megjelölt területen kizárólagos jogot ad a megbízottnak valamennyi helyszínen az árusítási illetve a bérleti díjak és a rendezvény idejére elhelyezett reklámok díjainak kiszabására és beszedésére.

III.

Az Önkormányzat által a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi XLV. törvény (továbbiakban: Ötv.) 8.§ (1) bekezdésében foglaltakkal összhangban megalkotott 10/2000. (IV.17.) Kgy. rendelet 3.§ (1) bekezdése az eljárás alá vont Önkormányzat feladatai közé sorolja a közszolgáltatások körében úgy a közművelődés, művészet és turizmus támogatását, mint a közösségi tér biztosításának kötelezettségét.

Az Önkormányzat az Ötv 16.§ (1) bekezdésének felhatalmazása alapján meghozott 9/1991. (VI.27.) KT. számú rendeletében (továbbiakban: KTr.) szabályozta a közterületek használatának rendjét azzal, hogy az egyébként a rendeltetésének megfelelően bárki által használható közterület fentiektől eltérő használatához külön engedély szükséges (KTr. 3. § (1) bekezdés). Kimondja a rendelet, hogy kiállítás, vásár, alkalmi vásár és kulturális rendezvények céljára közterület használati engedélyt kell beszerezni (3.§ (2) bekezdés l) pont), illetve a rendezvények keretében történő engedélyezés pályáztatás útján történik (KTr. 7.§ (3) bekezdés c) pont). A rendelet a 12.§ (1) bekezdése értelmében a közterület használata díj fizetéséhez kötött, mely azonban a 14.§ (2) bekezdésének rendelkezése szerint - méltányolható indokok alapján - mellőzhető.
A 4. KTr. §-a - 10/2000. (IV. 17.) Kgy. rendelet 44.§ (3) bekezdés t) pontjával összhangban - a közterület - használati engedély kiadását a polgármester feladatai közé telepítette, illetve a rendelet 18. §-a úgy rendelkezik, hogy a közterület használat engedélyezésével kapcsolatos eljárásban az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi I. törvény (továbbiakban: Áe.) rendelkezéseit kell alkalmazni.

Az Iroda által a rendeletnek megfelelően, - a már megkötött szerződésre alapítottan -benyújtott kérelmére Szekszárd Megyei Jogú Város Polgármestere 1236/2000. számú határozatával - a 2000. május 17-én aláirt vállalkozási szerződést alapúlvéve - adta meg a másra át nem ruházható, ingyenes közterület-használati engedélyt a határozat mellékletét képező helyszínrajz szerinti, a vásár megrendezésére szolgáló területre.
A határozat az Iroda számára részletesen előírta a használat során kötelezően betartandó kikötéseket és feltételeket.

IV.

A Fesztivál ideje alatt a Szekszárdi Sport Club egy, a Fesztiváltól független rendezvényt szervezett az annak területével érintkező, a West Filter Kft által használt telephelyen, mely telephely egyik bejárata csak közterületről közelíthető meg.
A rendezvénynek helyt adó West Filter Kft 2000. június 15-én kelt kérelmében - előadva, hogy a megrendezendő eseménnyel összefüggő hirdetőtáblák kihelyezéséhez közterületet kívánnak igénybe venni - kérte közterület-használati engedély kiadását, mely kérelmét városképi okokra hivatkozva az Önkormányzat Műszaki Irodája elutasította.
A Kft 2000. augusztus 30-án előterjesztett kifogására figyelemmel a Műszaki Iroda közölte, hogy a 2000. május 17-én megkötött vállalkozási szerződés értelmében az Iroda részére biztosított területre más árusítási vagy rendezvény tartási engedélyt nem ad ki, illetve az árusítási, bérleti díjak kiszabására és beszedésére a rendezvény időszakában az Iroda jogosult.
A 2000. szeptember 5-én kelt iratban felhívta a Kft figyelmét arra is, hogy kérelmét az Irodánál terjesztheti elő.
A Szekszárdi Sport Club - jelen ügyben dokumentáltan - nem kért az Irodától terület-használati engedélyt, illetve a Tpvt. 7.§-ra alapítottan a Fesztivál megszervezésével megbízott vállalkozás tulajdonosa ellen pert indított a Tolna Megyei Bíróság előtt.

A pályázaton indult Text-Art Bt. ugyancsak pert indított a Tolna Megyei Bíróság előtt, mely perben jogalapként a Tpvt. 7.§-át jelölte meg. A keresetben sérelmezte, hogy a benyújtott pályázatok közül az alperes Önkormányzat az Iroda pályázatát értékelte elsőnek annak ellenére, hogy a felperesi pályázat előnyösebb volt. A keresetet érdemben tárgyaló bíróság 2.G.17-01-000003/8. számú nem jogerős ítéletével a keresetet elutasította, mivel nem látta bizonyítottnak hogy az Önkormányzat a Tpvt. 7.§-ába ütközően megsértette a versenyeztetés tisztaságát, illetve úgy ítélte meg, hogy a kereseti kérelemben részletezett egyes tények elbírálása a döntésre jogosult Önkormányzat mérlegelési körébe tartozik.

V.

A Gazdasági Versenyhivatal Szolgáltatási Irodája vizsgálati jelentésében - jogsértés hiányában - indítványozta az eljárás megszüntetését.
A jelentés rögzítette, hogy

• -

  az Önkormányzat, aki tulajdonosi minőségben kötött szerződést, piaci hatású gazdasági tevékenységet folytatott, így rá illetve tevékenységére a Tpvt. 1.§-a értelmében kiterjed a törvény hatálya,

• -

  rögzítette továbbá, hogy a tulajdonos Önkormányzat, ki kizárólagosan jogosult a közterületek hasznosítására gazdasági erőfölényben van.

• -

  Nem találta ugyanakkor megállapíthatónak az Önkormányzat visszaélésszerű magatartását a tényállásban a IV. pontban írtakkal összefüggésben, figyelemmel arra, hogy az Önkormányzat az általa lefolytatott pályázatás győztesével kötött vállalkozási szerződést, mely szerződésben a rendezés és egyben az érintett közterülettel való rendelkezési jogát is átruházta, így a közterület használati engedély kiadását egy már érvényes vállalkozási szerződésre alapítva utasította el, mely magatartása nem tekinthető szerződéskötéstől való indokolatlan elzárkózásnak, vagy diszkriminatív eljárásnak.

• -

  A jelentésben kifejtett álláspont szerint az eljárásban nincs lehetőség a közterület átengedése formájának (határozat) értékelésére.

Az eljárás alá vont vállalkozás az eljárás megszüntetését kérte.
Elsődlegesen hivatkozott arra, hogy az eljárás tárgyává tett magatartása nem minősül piaci magatartásnak, mivel tevékenységét az Ötv. 8.§ (1) bekezdése értelmében, kiemelt kulturális feladatként fejtette ki.
Előadta továbbá, hogy kifizetései, mint ahogyan azt a szerződés is tartalmazza, nem vállalkozási típusú díjak, azok támogatásnak minősülnek ugyanúgy, mint a közterület korlátozott átengedése, mely utóbbi miatt nem adhatott ki más vállalkozásnak közterület-használati engedélyt.
Hivatkozott arra, hogy a kulturális esemény megrendezésére való feljogosítás szabályszerű pályáztatás útján történt, mellyel együtt járt a közterület használata is, mely utóbbi tárgyban a rendeleti előírásnak megfelelően döntött a polgármester.
Nem vitatta , hogy a rendezvénynek az egész városra nézve jelentős gazdasági kihatása van.

VI.

A vizsgálati jelentésben, az eljárás alá vont Önkormányzat védekezésében, és a tényállásban írtakra figyelemmel a Versenytanácsnak elsődlegesen abban kellett állást foglalnia, hogy a Tpvt. 1.§-a alkalmazásában a törvény tárgyi hatálya kiterjed-e az eljárás tárgyává tett magatartásokra, illetve a törvény alanyi hatálya alá vonható e az Önkormányzat.

Fenti kérdésben való állásfoglaláshoz szükséges rögzíteni, hogy

• -

  az Alkotmány 44/A § (1) bekezdés a) pontjával összhangban az Ötv. 1.§ (3) bekezdése szerint a helyi önkormányzat - a törvény keretei között - önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazíthatja a feladat és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket, mely körben döntéseit jogszabálysértés esetén kizárólag az Alkotmánybíróság, illetve a bíróság bírálhatja felül.

• -

  Az önkormányzati feladatot képező helyi közszolgáltatások - így a közművelődés, közösségi tér biztosítása - körében (Ötv. 8. § (1) bekezdés) a képviselő - testület az Ötv. 16.§ (1) bekezdése felhatalmazása alapján rendeletet alkothat,

• -

  Az Ötv. 1.§ (4) bekezdése a helyi közügyek megoldása során az önkormányzatokat feljogosítja arra, hogy minden olyan helyi közügy önálló megoldását vállalják, melyet jogszabály nem utal más szerv hatáskörébe.

• -

  Más viszonylatban - az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése b) pontjával egyezően - az Ötv. úgy rendelkezik, hogy az önkormányzat tulajdonával önállóan rendelkezik, bevételeivel önállóan gazdálkodik, illetve saját felelősségére vállalkozói tevékenységet folytathat (Ötv. 1.§ (6) bekezdés b) pont).

A Versenytanács álláspontja szerint fenti jogszabályhelyek alapulvételével kell dönteni abban a kérdésben, hogy az eljárás tárgyává tett többirányú elkövetési magatartásra kiterjed-e a Tpvt.-nek a törvény 1. §-ban megfogalmazott hatálya, mely szerint a törvény hatálya alá vonható a természetes és jogi személyeknek, valamint a jogi személyiség nélküli társaságnak a Magyar Köztársaság területén tanúsított piaci magatartására, kivéve ha a törvény eltérően rendelkezik.

A törvényi meghatározásból megállapíthatóan, más törvény eltérő rendelkezése hiányában, a törvény tárgyi hatálya, - azaz valamely magatartás piaci hatás kiváltására alkalmas volta -határozza meg, hogy mely szervezet vonható az alanyi hatállyal érintett körbe.

Az Ötv. 1.§ (3) bekezdéséből és az 1.§ (6) bekezdésének b) pontjából megállapítható, hogy a jogi személy önkormányzatok tevékenysége a Tpvt. alkalmazhatósága szempontjából nem ítélhető meg egységesen, vagyis
- az esetben, ha a képviselő-testület helyi érdekű közügyet rendeletileg szabályoz (Ötv. 16.§ (1) bekezdés) vagy a képviselő - testület, illetve annak felhatalmazása alapján a polgármester egyedi ügyben, igazgatási jogkörében, hatóságként jár el (Ötv. 11.§ (1) és (2) bekezdés), a Tpvt. hatálya ezen a közhatalmi, illetve hatósági tevékenységre nem terjed ki,
- az esetben azonban, ha az önkormányzat az önkormányzati feladatok ellátása körében - adott esetben a helyi közügyek, illetve közszolgálati feladatai megoldása miatt - tulajdonosként lép piacra, illetve a feladatok ellátása érdekében a tulajdonost megillető jogokkal a képviselő - testület rendelkezik (Ötv. 80.§ (1) bekezdés), az e körben tanúsított piaci hatású magatartása a Tpvt. hatálya alá tartozó piaci magatartásnak minősül, így az versenyfelügyeleti eljárás tárgya lehet.

VII.

Fentiek előrebocsátása után a Versenytanács azon, jelen eljárás tárgyává tett magatartással foglalkozott, mely álláspontja szerint fentiek értelmében - a vizsgálati jelentésben foglaltakkal ellentétben - nem vonható a Tpvt. tárgyi hatálya alá.

A Versenytanács szerint a csatolt vállalkozási szerződésből az volt megállapítható, hogy nem a szerződés biztosított az Iroda részére kizárólagos közterület használatot. A szerződés ezzel és a vizsgálati jelentés álláspontjával szemben csak arra szorítkozott, hogy egyrészt kötelességévé tette az Irodának a közterület-használati hatósági engedély beszerzését, másrészt abban az Önkormányzat azt vállalta, hogy a Fesztivál időszakában nem ad ki más vállalkozásnak ideiglenes árusítási és rendezvény tartási engedélyt. (szerződés 2. p) pontja; és 3. a) pontja). Az iratokból megállapíthatóan az Irodának ténylegesen területhasználatot engedélyező döntést a tényállás III-as pontjában irt rendeleti felhatalmazásnak megfelelően - a polgármester adta ki, mely tevékenysége az Ötv. 11.§ (1) és (2) bekezdésében írtaknak megfelelően, és a helyi rendelettel összhangban, hatósági határozatnak minősül, mely hatósági határozat felülvizsgálatára az Ötv. 11.§ (3) bekezdésben foglalt rendelkezés szerint a bíróságnak van hatásköre.

Fentiekre tekintettel a kizárólagos területhasználat szerződéssel történő ingyenes biztosítása vonatozásában a versenyfelügyeleti eljárás megindítása nem volt indokolt, így az eljárást e vonatkozásban - tárgyi hatály hiányában - meg kellett szüntetni, mivel a közterület átengedése nem polgári jogi szerződéssel történt.

VIII.

A Versenytanács álláspontja szerint fentieket meghaladóan az eljárás alá vont önkormányzat magatartása a Tpvt. hatálya alá tartozik, mivel tulajdonosi minőségben, illetve közfeladata ellátása érdekében - a pályázati forma alkalmazásával - a piacra közvetlenül ható magatartást tanúsított akkor, amikor a város többek között anyagi érdekét is szolgáló, általa is megrendezhető Fesztivál rendezési jogát tulajdonosi minőségben hozott határozat és vállalkozási szerződés formájában átengedte az Irodának, mely polgári jogi szerződés részeként - mintegy ellenértek fejében - vállalta, hogy más vállalkozásnak nem ad ki területhasználati engedélyt, illetve a bevétel az Irodát illeti.

Fentiek rögzítését követően a Versenytanácsnak abban kellett állást foglalnia, hogy a Tpvt. tárgyi hatálya alá tartozó magatartás elbírálása

• -

  a Tpvt. II. fejezetébe tartozó magatartás miatt - a Tpvt. 86.§ (1) bekezdése alapján - a bíróság hatáskörébe tartozik-e, vagy

• -

  azt a Tpvt. 45.§-ban foglalt hatásköri rendelkezésnek megfelelően, a Tpvt. 21.§-a alapján -mint ahogyan az a vizsgálati jelentésben történt - a Gazdasági Versenyhivatalnak kell érdemben elbírálni.

A Tpvt. 7.§-a szerint tilos a versenyeztetés - így különösen a versenytárgyalás, a pályáztatás - tisztaságát bármilyen módon megsérteni. E tilalmat csak azokra a magatartásokra kell alkalmazni, amelyeket e törvény más rendelkezése vagy külön törvény nem szabályoz.
Jelen ügyben - a tényállásból megállapíthatóan - az eljárás alá vont Önkormányzat a járulékos jogokkal együtt pályáztatás útján biztosította a Fesztivál megrendezésének jogát a nyertes pályázó részére.
A pályázat, majd az azt lezáró, tulajdonosi minőségben hozott önkormányzati határozat, illetve a vállalkozási szerződés a pályázat céljának megfelelően rendelkezett a feleket kölcsönösen jogosító, illetőleg terhelő jogok és kötelezettségek rögzítéséről. Ezek részét képezte az elárusító helyek és reklámtáblák bérleti díjának kiszabására és beszedésére való jog azon szerződési kitétellel együtt, mely a rendezvény idejére a többi vállalkozást elzárta az Önkormányzat által kiadható területhasználati engedélytől úgy, hogy a Fesztivál időszakára az engedély kiadásának jogát és kötelezettségét is átszármaztatta a megrendezésre feljogosított vállalkozásra.

Fentieket figyelembevéve a Versenytanács álláspontja szerint az eljárás tárgyát képező piaci hatású magatartás a Tpvt. 7.§-a alapján bírálható el, mely szabályokat mindazon versenyeztetéssel kapcsolatos magatartásokra alkalmazni kell, amelyeket a Tpvt. más rendelkezése külön nem szabályoz.

A Versenytanács 2000. évi 73. számú elvi állásfoglalása szerint ilyen, a versenyeztetéssel összefüggő a GVH által lefolytatandó versenyfelügyeleti eljárásnak csak az esetben van helye, ha a Tpvt. 11.§ (2) bekezdés e) pontjában irt, versenytársak közötti, a versenyeztetéssel kapcsolatos összejátszás valósul meg (VÉ. 2000. 5. szám).
Fenti, versenytanácsi gyakorlatot megerősítő Fővárosi Bíróság (2.K.33.787/2000/4. ítélet) is kimondta, hogy pályáztatás esetén a Tpvt. 44.§-án keresztül a versenyfelügyeleti eljárásban is irányadó többször módosított Áe. 5.§ (4) bekezdése értelmében bírósági hatáskörébe tartozó jogsértés vizsgálatára a Gazdasági Versenyhivatalnak nincs jogosultsága, illetve az esetben, ha a Gazdasági Versenyhivatal a Tpvt. 21.§ c) pont alapján a szerződéskötéstől való indokoltan elzárkózás feltételeit vizsgálná, egyben állást kellene foglalnia arról is, hogy a versenyeztetés, illetve pályáztatás szabályai sérültek-e, mellyel a fent megjelölt jogszabályhelybe ütköző tilalmazott hatáskörelvonást valósítana meg.
Megjegyzi a Versenytanács, hogy az esetben, ha pályáztatás hiányában a jelen eljárásban érdemi döntés tárgyát képezte volna a vállalkozási szerződés - annak a versenytársak piacra lépését akadályozó önkormányzati vállalása folytán - a szerződést, mely az eljárás tárgyát képező magatartást szabályozta részben a Tpvt. 21.§-a helyett, a törvény 11.§ alapján kellett volna vizsgálni, szemben a vizsgálati jelentésben irt minősítéssel.

Fenti indokok alapján - a Tpvt. 77.§ (1) bekezdés h) pontja alapján, figyelemmel a Tpvt. 72.§ (1) bekezdés a) pontjának második fordulatára - a Versenytanács az eljárást teljes terjedelmében megszüntette.

Megjegyzi még a Versenytanács, hogy a tényállás IV. fejezetében írtak szerint Tpvt. a 7.§-ára alapított keresetet be is nyújtotta a vesztes pályázó, melyet a bíróság érdemben tárgyalt.
Megjegyzi továbbá, hogy a vizsgálati jelentésben visszaélésszerű magatartásként vizsgált sérelem (vizsgálati jelentés 4.3.pont) az Önkormányzat viszonyában önállóan, a pályázattól és a hatósági határozattól függetlenül nem bírálható el, illetve a sérelem jogossága jelen körülmények között csak a használati jogot gyakorló Iroda viszonyában ítélhető meg.

Budapest, 2001. március 29.

Vérné dr. Labát Éva sk. előadó
dr. Bodócsi András sk.
dr. Győrffy István sk.
Szabó Györgyi